Articulations et bégaiements des SCoT

On sait que les SCoT doivent « prendre en compte » certains documents de planification et qu’ils doivent être « compatibles » avec d’autres. Evidente dans la plupart des cas (SAGE, SDAGE, chartes de PNR,…), cette articulation recèle, encore aujourd’hui, un part d’insécurité juridique.

Le doute tient essentiellement à une divergence entre les textes épars qui organisent l’articulation du SCoT avec les autres documents et les textes qui imposent une description de cette articulation.

 

L’articulation du SCoT (hors application des lois Montagne ou Littoral) :

 

Aux termes des dispositions très générales de l’article L. 111-1-1 al. 1 du Code de l’urbanisme :

« Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles, s’il y a lieu, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral prévues aux articles L. 145-1 à L. 146-9, le schéma directeur de la région d’Ile-de-France, les schémas d’aménagement régional des régions d’outre-mer, le plan d’aménagement et de développement durable de Corse, les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux, les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, ainsi qu’avec les objectifs de protection définis par les schémas d’aménagement et de gestion des eaux. Ils doivent prendre en compte les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux lorsqu’ils existent».

 

Selon les dispositions de l’article L. 122-1-12 :

« Les schémas de cohérence territoriale prennent en compte :

― les programmes d’équipement de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements et services publics ;

― les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux lorsqu’ils existent.

Ils sont compatibles avec :

― les directives de protection et de mise en valeur des paysages ;

― les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux ;

― les orientations fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux en application de l’article L. 212-1 du code de l’environnement ;

― les objectifs de protection définis par les schémas d’aménagement et de gestion des eaux en application de l’article L. 212-3 du même code».

 

Selon les dispositions de l’article L. 122-1-13 du même Code :

« Lorsqu’un plan de gestion des risques d’inondation, mentionné à l’article L. 566-7 du code de l’environnement, est approuvé, les schémas de cohérence territoriale doivent être compatibles avec les objectifs de gestion des risques d’inondation et les orientations fondamentales définis par ce plan. Les schémas de cohérence territoriale doivent également être compatibles avec les dispositions des plans de gestion des risques d’inondation définies en application des 1° et 3° du même article L. 566-7. (…)».

 

Enfin, s’ajoutent à ces dispositions des textes épars ou anciens, dont certains peuvent dépendre de particularités régionales, notamment :

– l’ancien article L. 111-1-1 du Code de l’urbanisme, maintenu en vigueur par l’article 13 III de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010, selon lequel « Les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur doivent être compatibles avec les directives territoriales d’aménagement et avec les prescriptions particulières prévues par le III de l’article L. 145-7 » ;

– l’article L. 300-6 du Code de l’urbanisme selon lequel les déclarations de projet de l’Etat s’imposent aux SCoT ;

– les articles L. 121-2 et L. 122-11-1 du Code de l’urbanisme selon lesquels, notamment, les Projets d’intérêt général peuvent s’imposer aux SCoT (cf. porter à connaissance de l’Etat et possibilité de demander des modifications).

 

 

 

La description de l’articulation du SCoT dans le rapport de présentation

 

Si l’on s’intéresse maintenant aux explications que le SCoT doit contenir sur ses diverses articulations, l’article L. 122-1-2 du Code de l’urbanisme prévoit que le rapport de présentation du SCoT :

 « décrit l’articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 122-1-12 et L. 122-1-13, avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte ».

Premier constat : cette disposition ne couvre pas la diversité des situations d’articulation du SCoT avec d’autres documents. Elle ne vise pas notamment certains des documents de l’article L. 111-1-1. Cet article ne traite pas non plus des textes épars.

Cette disposition légale issue de la loi n°2010-788 du 12 juillet 2010 est précisée par une disposition réglementaire, l’article R. 122-2 du Code de l’urbanisme selon lequel :

« Le rapport de présentation :

(…) 2° Décrit l’articulation du schéma avec les documents mentionnés aux articles L. 111-1-1, L. 122-1-12 et L. 122-1-13 et les plans ou programmes mentionnés à l’article L. 122-4 du code de l’environnement avec lesquels il doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte ; (…) ».

Second constat, l’article R. 122-2, bien que modifié en 2012 puis en 2013, va au delà de l’article L. 122-1-2 dont il n’est pourtant censé qu’être une application. L’article règlementaire contient un renvoi à l’article L. 122-4 du Code de l’environnement relatif aux plans et programmes soumis à évaluation environnementale ; renvoi qui avait été supprimé de l’article de valeur législative mais qui perdure ici. Or ce renvoi au Code de l’environnement ouvre un véritable jeu de piste puisqu’il renvoie lui-même aux listes de plans et programmes soumis à évaluation environnementale, établies à l’article R. 122-17, dont la vertu première n’est pas la clarté. Des recherches dans les travaux parlementaires ne permettent pas de lever cette ambiguïté. Elles révèlent simplement que le contenu du rapport de présentation, s’agissant de l’articulation du SCOT avec d’autres documents, n’était pas initialement spécifié dans la proposition de loi Grenelle II mais a été décidé après une première lecture au Sénat.

Ainsi, le caractère partiel de l’article L. 122-1-2 et le renvoi ambigu opéré par l’article R. 122-2 2° du Code de l’urbanisme font naître un doute sur l’étendue de l’explication que le SCoT doit donner sur ses articulations. Le doute rejaillit même sur la question de fond, sur la liste précise des documents avec lesquels le SCoT doit être « compatible » ou qu’il doit « prendre en compte« . Qu’en est-il par exemple du schéma départemental des carrières ? Qu’en est-il de certains documents de planification en matière de gestion des déchets ?

 

Recommandations par prudence

Face à ce doute, une analyse précise de chaque situation s’impose notamment en zones soumises aux lois Montagne ou Littoral. Mais, à tout le moins, le rapport de présentation du SCoT doit décrire :

 

➢ Les documents avec lesquels le SCoT doit être compatible :

– les DTA ;

– les déclarations de projet de l’Etat et les PIG (cf. aussi OIN) ;

– les directives de protection et de mise en valeur des paysages ;

– les chartes des parcs naturels régionaux et parcs nationaux ;

– les orientations fondamentales définies par les SDAGE ;

– les objectifs de protection définis par les SAGE ;

– les objectifs de gestion des risques d’inondation et les orientations fondamentales définis par les plans de gestion des risques d’inondation, mentionné à l’article L. 566-7 du code de l’environnement ;

– les dispositions des plans de gestion des risques d’inondation définies en application des 1° et 3° du même article L. 566-7.

 

➢ Les documents qu’il doit prendre en compte :

– les programmes d’équipement de l’Etat, des collectivités territoriales et des établissements et services publics (cf. notamment les schémas d’infrastructure de transport lorsqu’ils existent et sont encore applicables, les schémas de services collectifs…) ;

– les schémas régionaux de cohérence écologique.

– les plans climat-énergie territoriaux lorsqu’ils existent ;

– les chartes de pays.

 

Pour les autres documents visés à l’article R. 122-17 du Code de l’environnement, leur articulation avec le SCoT devra se faire en fonction des enjeux du territoire. Il est prudent par exemple que, dans un secteur où l’exploitation des ressources du sous-sol est importante, le SCoT ne fasse pas l’impasse sur le schéma départemental des carrières et qu’il ne méconnaisse pas non plus :

− les servitudes d’utilité publique résultant des plans de prévention des risques naturels prévisibles au regard des articles L. 110 et L. 121-1 du Code de l’urbanisme, au regard également de la jurisprudence sur le contenu de l’état initial de l’environnement.

− les servitudes d’utilité publique résultant des plans de préventions des risques miniers au regard des articles L. 110 et L. 121-1 du Code de l’urbanisme, au regard également de la jurisprudence sur le contenu de l’état initial de l’environnement.

Sans nécessairement entrer dans les détails, ces articulations de second niveau peuvent être évoquées dans le rapport de présentation.