Covid-19 : conséquences de la crise sanitaire sur les procédures d’urbanisme

Les mesures adoptées par le gouvernement au cours de la crise sanitaire ont eu des incidences sur les procédures applicables aux autorisations d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir, opposition à déclaration de travaux).

La loi n°2020-290 du 23 mars 2020 et l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 ont apporté des premières solutions conduisant à des allongements de délais. Ces allongements ont toutefois été jugés excessifs par les acteurs du secteur (voir sur ce sujet : Les Echos, 3 avril 2020 et dépêche AEF du 9 avril 2020, ici). Ils ont fait l’objet de correctifs par l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 et par l’ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l’épidémie de covid-19. Enfin, l’ordonnance n°2020-539 du 7 mai 2020 a définitivement déconnecté les délais particuliers applicables en matière d’urbanisme de la date glissante de « fin de l’état d’urgence sanitaire« , afin de maintenir le terme de ces délais au 23 mai inclus, soit une reprise desdits délais à compter du 24 mai à 0h00.

L’application de ces textes a fait l’objet d’une note explicative de la part des services centraux de l’Etat en date du 23 avril 2020, assortie d’une annexe n°1 dédiée aux problématiques d’urbanisme, sites, paysage et publicité, y accéder ici.

___________

I. Droit commun, rappels

I.1 Autorisations d’urbanisme et risque de naissance de décisions tacites

Les délais d’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme sont variables selon les situations. Mais, quel que soit ce délai, à son issue le principe fixé par l’article L. 424-2 du Code de l’urbanisme est la naissance d’une décision tacite en cas de silence gardé par l’administration :

« Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction« .

Cela vaut pour les permis de construire, permis d’aménager et permis de démolir comme pour les décisions de non opposition à déclaration préalable de travaux (cf. article R. 424-1 du Code de l’urbanisme).

Il existe certes plusieurs exceptions, par exemple lorsque les travaux portent sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques ou lorsqu’ils sont soumis à enquête publique en application du Code de l’environnement (projet de plus de 40 000 m2 de surface de plancher notamment) ou lorsqu’ils sont soumis à l’accord de l’ABF. Mais le principe est que le « silence vaut acceptation ».

En période d’état d’urgence sanitaire (EUS), les collectivités qui n’étaient pas en mesure d’assurer le fonctionnement normal de leur service instructeur ont pu redouter de laisser naître des permis tacites ou de manquer une possibilité de s’opposer à une déclaration préalable de travaux. Certaines collectivités ont d’ailleurs fait « état d’une recrudescence des demandes d’autorisations à la veille du confinement, pariant sur une autorisation tacite de la part de la collectivité liée à son fonctionnement en mode dégradé. En attendant de pouvoir retrouver leur pleine capacité de travail, les services d’urbanisme se concentrent sur le traitement des dossiers incomplets : les plus faciles à refuser » (Dépêche AEF n°623941).

Bien sûr, il est possible de retirer une autorisation d’urbanisme accordée tacitement mais la procédure de retrait prévue par l’article L. 424-5 du Code de l’urbanisme est enfermée dans un délai de trois mois, elle doit répondre à des conditions strictes et faire l’objet d’une procédure contradictoire (puisqu’elle porte atteinte à des droits) :

« La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ».

Le retrait n’est donc pas une solution de régulation aisée à manier.

En période d’EUS, un texte devenait donc nécessaire pour contrer le risque d’autorisations tacites créant des droits au profit des pétitionnaires et devenant difficiles à retirer pour les collectivités.C’est l’objet de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020, dans sa version modifiée, qui suspend ou reporte les délais à l’issue desquels une décision est acquise implicitement (voir ci-après).

I.2 Préemption et risque d’expiration des délais impératifs

En matière de préemption, s’appliquent également des délais impératifs à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner.

Certes, pour éviter de laisser passer une occasion de préemption, il pouvait être recommandé au début de la période de confinement :

1/ Aux notaires, de respecter une forme d’engagement déontologique en évitant d’adresser leur déclaration d’intention d’aliéner (DIA) tant que s’appliquaient les premières mesures de confinement (aucune recommandation nationale de la Chambre des notaires n’est toutefois allée en ce sens) ;

2/ Aux collectivités qui recevaient tout de même des DIA pendant l’EUS, de tenter de faire jouer les suspensions de délai en demandant des pièces complémentaires et/ou une visite … qui sera difficile à réaliser (art. L 213-2 du Code de l’urbanisme) ;

Mais, le temps passant, la période de confinement s’allongeant, un texte devenait là aussi nécessaire pour éviter aux collectivités de perdre une chance de ramassage foncier.  C’est également l’objet de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020, dans sa version modifiée, qui suspend ou reporte les délais à l’issue desquels une décision peut intervenir.

I.3 Procédures de participation du public

Enfin, bien sûr, il faut signaler les nombreuses procédures impliquant la participation du public qui sont impactées par la crise sanitaire : les concertations, débats publics, les consultations publiques, les enquêtes publiques… Procédures au cours desquelles les consultations « physiques » des dossiers et les entretiens avec les porteurs de projet ou les commissaires enquêteurs ne peuvent avoir lieu. Les délais de ces procédures sont également traités par l’ordonnance.

___________

 

II. Loi n°2020-290 du 23 mars 2020 

La loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 prévoit des dispositions spécifiques permettant de répondre aux problématiques de délais précitées. Elle fait actuellement l’objet d’une modification aux fins notamment de prorogation de l’état d’urgence sanitaire.

Son article 11 I 2° habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnances des mesures provisoires notamment :

a) Adaptant les délais applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative, et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice ;

b) Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, cessation d’une mesure ou déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation, cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le gouvernement pour ralentir la propagation du virus covid-19.

III. L’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 modifiée

III.1. Instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme : suspension des délais en cours ou report, reprise des délais le 24 mai à 0h00

En application de l’habilitation législative précitée, ont été prises :

– l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à l’adaptation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire, consultable ici : c’est le texte principal auquel il convient de se reporter dans sa version consolidée ;

– l’ordonnance n° 2020-427 du 15 avril 2020 portant diverses dispositions en matière de délais pour faire face à l’épidémie de covid-19 modifiant pour partie l’ordonnance n°2020-306 notamment en matière d’urbanisme, consultable ici ;

– l’ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l’épidémie de covid-19 modifiant pour partie les ordonnances précitées, consultable ici ;

– l’ordonnance n°2020-539 du 7 mai 2020 fixant des délais particuliers applicables en matière d’urbanisme, d’aménagement et de construction pendant la période d’urgence sanitaire, consultable ici

Selon l’article 12 ter de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020, dans sa dernière rédaction issue de l’ordonnance n°2020-539 du 7 mai 2020 :

« Sans préjudice de la faculté de prévoir, pour les mêmes motifs que ceux énoncés à l’article 9, une reprise des délais par décret, les délais d’instruction des demandes d’autorisation et de certificats d’urbanisme et des déclarations préalables prévus par le livre IV du code de l’urbanisme, y compris les délais impartis à l’administration pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction, ainsi que les procédures de récolement prévues à l’article L. 462-2 du même code, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils reprennent leur cours à compter du 24 mai 2020.

Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l’achèvement de celle-ci.

Les mêmes règles s’appliquent aux délais impartis aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, aux services, autorités ou commissions, pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l’instruction d’une demande ou d’une déclaration mentionnée à l’alinéa précédent ainsi qu’au délai dans lequel une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou une autorisation d’urbanisme tacite ou explicite peut être retirée, en application de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme.

Les dispositions du présent article s’appliquent également aux demandes d’autorisation de division prévues par le livre Ier du code de la construction et de l’habitation ainsi qu’aux demandes d’autorisation d’ouverture, de réouverture, d’occupation et de travaux concernant des établissements recevant du public et des immeubles de moyenne ou de grande hauteur prévues par le même livre, lorsque ces opérations ou travaux ne requièrent pas d’autorisation d’urbanisme« .

! => Les délais en cours au 12 mars 2020 sont suspendus, ils repartiront à compter du 24 mai 2020 à 0h00

! => La période de suspension des délais n’est donc plus celle initialement prévue (ni l’EUS allongée d’1 mois, ni même la période d’EUS)

! => L’article 12 ter s’applique également au délai dans lequel il était possible retirer une AU lorsque l’échéance de retrait intervenait entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020

Les mêmes principes s’appliquent en matière de préemption comme le prévoit l’article 12 quater de l’ordonnance n°2020-306 dans sa rédaction modifiée.

EXEMPLE N°1

Délai d’instruction d’une demande de permis de construire qui aurait dû expirer le 17 mars 2020

 
Date à laquelle aurait dû naître

un PC tacite selon droit commun

Date à laquelle naîtra

un PC tacite selon l’ord.

 Date jusqu’à laquelle le retrait

du PC tacite sera possible

= après l’expiration du délai le 17 mars 2020 à 23h59

=> soit le 18 mars 2020 à 0h00

= Suspension du délai au 12 mars 2020

= Restait à courir 5 jours (17-12 = 5)

= 23 mai inclus + 5 jours

=> 29 mai 2020 à 0h00

= Date de naissance du PC tacite + 3 mois

= 29 mai 2020 + 3 mois

=> jusqu’au 28 août 2020 à 23h59

EXEMPLE N°2

Délai d’instruction d’une demande de permis de construire de 3 mois qui aurait dû débuter le 17 mars 2020

Date à laquelle aurait dû naître

un PC tacite selon droit commun

Date à laquelle naîtra

un PC tacite selon l’ord.

 Date jusqu’à laquelle le retrait

du PC tacite sera possible

= après l’expiration du délai d’instruction de 3 mois le 17 juin à 23h59 

=> soit le 18 juin 2020 à 0h00

= Report du point de départ du délai à fin d’EUS

= Délais à courir de 3 mois

= 23 mai inclus + 3 mois

=>  24 août 2020 à 0h00

= Date de naissance du PC tacite + 3 mois

= 24 août 2020 + 3 mois

=> jusqu’au 23 novembre 2020 à 23h59

=> Pour d’autres exemples et situations, voir aussi l’annexe n°1 à la présentation du 23 avril 2020 faite par les services de l’Etat, y accéder ici.

III.2. Incidences sur les délais applicables au cours de la phase d’instruction

1/ Suspension ou report du délai d’un mois pour notifier les pièces manquantes

Lorsque le dossier de demande d’une autorisation d’urbanisme est incomplet, l’administration dispose d’un délai d’un mois pour indiquer au pétitionnaire, de façon exhaustive, les pièces manquantes (art. R. 423-38 du Code de l’urbanisme). A défaut de demande de complément dans ce délai d’un mois, le dossier est réputé complet et, ainsi, le délai dans lequel une autorisation tacite peut être accordée court normalement.

Entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 inclus, le délai d’un mois dont bénéficie l’administration pour notifier les pièces manquantes suit le régime de suspension ou de report prévu par l’article 12 ter de l’ordonnance n°2020-306.

2/ Incidence sur le délai pour compléter le dossier

A compter de la réception de la lettre lui notifiant les pièces manquantes, le pétitionnaire dispose, selon le droit commun, d’un délai de trois mois pour compléter son dossier. A défaut de production des pièces dans ce délai, la demande fait l’objet d’un refus tacite (art. R. 423-39 du Code de l’urbanisme). Pendant la période protégée, il ne peut y avoir de décision tacite de rejet pour ce motif, le pétitionnaire bénéficiant de la prorogation de délai prévue à l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306. En application de cette disposition, le délai accordé au pétitionnaire pour compléter son dossier court à compter du 24 juin 2020 à 0h00, dans la limite de deux mois.

3/ Suspension ou report des délais pour émettre un avis lors de l’instruction

Les règles de suspension ou de report des délais de l’article 12 ter de l’ordonnance n°2020-306 dans sa version modifiée s’appliquent également aux délais impartis aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, aux services, autorités ou commissions, pour émettre un avis ou donner un accord dans le cadre de l’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme ou d’une déclaration préalable.

III.3. Maintien de la possibilité de prendre des décisions expresses

La suspension des délais prévue par l’ordonnance n°2020-306 n’empêche pas l’administration de prendre des décisions dès lors que les avis requis ont bien été obtenus de manière expresse :

1/ Certes l’article 12 l’ordonnance n°2020-306 utilise les termes de « suspension » et de « report » des délais qui se distinguent des notions « d’allongement ou de prolongation» de délai. « Suspendre» ou « reporter» un délai signifie qu’il ne court pas pendant la période concernée (ici la période d’état d’urgence sanitaire).

2/ Pour autant, le texte ne dit pas que les procédures d’instruction sont « suspendues » ou « reportées ». Il se contente de viser les délais desdites procédures ce qui n’est pas exactement la même chose que d’interrompre toute la processus décisionnel en tant que tel.

3/ Enfin, s’il fallait considérer que l’ordonnance empêche toute prise de décision pendant la période de « suspension » ou de « report » des délais, il y aurait là une atteinte forte, et sans doute disproportionnée, à plusieurs principes de valeur constitutionnel ainsi qu’au principe de continuité du service public. Ce n’est d’ailleurs pas l’esprit du texte ni la volonté du gouvernement comme l’ont montré l’ordonnance n°2020-391 qui facilite la prise de décision par les exécutifs en place ainsi que les deux ordonnances qui ont réduit, sous la pression du secteur du BTP, l’allongement des délais d’instruction précités.

Par conséquent, notre interprétation à ce jour, est de considérer que l’ordonnance n°2020-306 ne gèle pas toute décision. Elle permet simplement aux collectivités de ne pas être prises au piège de l’écoulement du temps dans les procédures à délai impératif. C’est également l’interprétation retenue par l’AMF dans son commentaire du 27 mars 2020 et par les services centraux de l’Etat dans la note précitée du 23 avril 2020.

III.4. Délais de recours en matière d’autorisation d’urbanisme : suspension ou report des délais de recours contre les AU, reprise le 24 mai à 0h00 avec délai de sécurité de 7 jours

En application de l’article 12 bis de l’ordonnance n°2020-306 dans sa version modifiée, les délais de recours contre les autorisations d’urbanisme (les permis accordés de manière expresse ou tacite ainsi que les décisions de non opposition à déclaration) qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus.

Ils recommencent à courir à compter du 24 mai 2020 à 0h00 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours.

Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et la date du 23 mai à 23h59, est reporté au 24 mai à 0h00.

Voici le texte complet de l’article 12 bis de l’ordonnance :

« Les délais applicables aux recours et aux déférés préfectoraux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir, qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus. Ils recommencent à courir à compter du 24 mai 2020 pour la durée restant à courir le 12 mars 2020, sans que cette durée puisse être inférieure à sept jours.
Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir durant la période comprise entre le 12 mars 2020 et le 23 mai 2020 est reporté à l’achèvement de celle-ci.
Les dispositions du présent article s’appliquent également aux recours formés à l’encontre des agréments prévus à l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme lorsqu’ils portent sur un projet soumis à autorisation d’urbanisme ainsi qu’aux recours administratifs préalables obligatoires dirigés contre les avis rendus par les commissions départementales d’aménagement commercial dans les conditions prévues au I de l’article L. 752-17 du code de commerce« .

III.5. Délais de recours en matière d’autorisation d’urbanisme : suspension ou report des délais de recours contre les refus d’AU, reprise le 24 juin à 0h00

Attention, les délais de recours précités ne s’appliquent pas aux recours contre les décisions de refus d’une autorisation d’urbanisme ou contre les oppositions à déclaration préalable. Les délais relatifs à ces refus (qui concernent donc les pétitionnaires déçus beaucoup plus que les tiers) restent, eux, régis par les dispositions générales de l’article 2 de l’ordonnance n°2020-306 :

« Tout acte, recours, action en justice, formalité, inscription, déclaration, notification ou publication prescrit par la loi ou le règlement à peine de nullité, sanction, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, irrecevabilité, péremption, désistement d’office, application d’un régime particulier, non avenu ou déchéance d’un droit quelconque et qui aurait dû être accompli pendant la période mentionnée à l’article 1er [soit entre le 12 mars 2020 inclus et le 23 juin 2020 inclus] sera réputé avoir été fait à temps s’il a été effectué dans un délai qui ne peut excéder, à compter de la fin de cette période, le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois« .

Autrement dit, ces délais de recours contre des refus ou des oppositions partent de nouveau à compter du  24 juin à 0h00.

 

III.6. Procédures de participation du public

Selon l’article 7 al. 3 de l’ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020, dans sa rédaction issue de l’ordonnance n°2020-427 du 15 avril 2020 :

« […] Sous réserve des dispositions de l’article 12 [relatives à certaines enquêtes publiques], les délais prévus pour la consultation ou la participation du public sont suspendus jusqu’à l’expiration d’une période de sept jours suivant la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire déclaré dans les conditions de l’article 4 de la loi du 23 mars 2020 susvisée« .

Pour les enquêtes publiques en cours ou à venir, l’article 12 de l’ordonnance prévoit une adaptation des modalités dans certains cas. Selon cet article, pour celles des enquêtes dont l’interruption ou l’impossibilité en période d’EUS entrainerait des conséquences difficilement réparables dans la réalisation de projets présentant un intérêt national et un caractère urgent, l’autorité compétente pour organiser l’enquête publique peut en adapter les modalités sous certaines conditions (voir texte consolidé de l’article 12 issu de l’ordonnance n°2020-560 du 13 mai 2020).

__________

Cette fiche sera régulièrement actualisée au cours de la période de confinement. Dernière MàJ : 14 mai 2020 à 09h45.