Covid-19 : Loi n°2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie

La loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a été publiée au JO du 24 mars. Elle entre en vigueur immédiatement (dès le 24 mars 2020 donc, art. 22 dernier al. 2).

Cette loi n’avait pas, dans sa version initiale, fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel. Son application a donc pu entrainer des QPC en cas de contentieux qui ne peuvent toutefois être jugées pendant l’état d’urgence sanitaire (les délais des QPC seront suspendus jusqu’au 30 juin 2020 en application de la loi organique d’urgence). En de nombreux domaines, la loi du 23 mars 2023 a habilité le gouvernement à prendre des mesures par voie d’ordonnances (avec dispense de consultation obligatoire prévue par une disposition législative ou réglementaire). 

=> Pour ces ordonnances, voir ici

Initialement, la loi du 23 mars 2020 prévoyait une période d’état d’urgence sanitaire jusqu’au 23 mai 2020 inclus. La durée de cette période a été modifiée par la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions. L’état d’urgence sanitaire doit ainsi prendre fin le 10 juillet 2020 inclus, soit le 10 juillet à 23h59.

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Voici un focus axé vers le droit public et le fonctionnement des collectivités publiques.

! => Texte intégral de la loi du 23 mars 2020 (version consolidée du 25 mars 2020) ici 

! => Accéder aux synthèses faites par le Ministère de la cohésion des territoires sur la loi ici et sur les ordonnances ici

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I. Etat d’urgence sanitaire (art. 1 à 8)

I.1 Etat d’urgence sanitaire : dispositions générales (art. 2 de la loi)

Les premiers articles de la loi, qui insèrent plusieurs dispositions nouvelles dans le Code de la santé publique (notamment art. L. 3131-12 et s.), créent l’état d’urgence sanitaire.

L’état d’urgence sanitaire peut être déclaré « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population » (art. L. 3131-12 CSP).

La déclaration de l’état d’urgence sanitaire, par décret en conseil des ministres sur rapport du ministre de la santé, donne pouvoir au Premier ministre notamment de restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules, interdire aux personnes de sortir de leur domicile (sous certaines réserve), ordonner des mesures de mise en quarantaine, ordonner l’isolement de personnes affectées, ordonner la fermeture provisoire d’établissements recevant du public, interdire les rassemblements ou les limiter, ordonner des réquisitions, prendre des mesures temporaires de contrôle des prix (art. L. 3131-15 CSP).

Loi donne également pouvoir au ministre de la santé et, dans certaines conditions, aux préfets de prononcer des mesures complémentaires.

L’état d’urgence sanitaire est prononcé pour un mois. Sa prorogation ne peut être autorisée que par la loi après avis du comité scientifique. La loi fixe alors sa durée mais il pourra y mettre mis fin avant par décret en conseil des ministres (art. L. 3131-14 CSP).

I.2 Etat d’urgence sanitaire actuel : 2 mois (art. 4 de la loi)

Par dérogation au régime juridique général de l’état d’urgence sanitaire qui vient d’être brièvement décrit, la loi du 23 mars 2020 déclare l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter son entrée en vigueur, soit jusqu’au 24 mai inclus.

C’est sur le fondement de cette déclaration d’état d’urgence sanitaire qu’ont été pris une nouvelle série de textes réglementaires organisant le confinement de la population publiés au JO du 23 mars 2020.

! => sur les nouvelles mesures réglementaires prises en application de l’état d’urgence sanitaire, lire notre synthèse ici

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II. Pas de remise en cause des élections acquises au premier tour (art. 19 I).

L’élection régulière des conseillers élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l’article 3 de la Constitution. Ces élus ne verront pas leur mandat électif remis en cause (art. 19 I al. 4).

Toutefois, pour des raisons sanitaires exceptionnelles, la loi d’urgence prévoit que la prise d’effet de leur mandat sera reportée, même s’il y a eu installation du nouveau conseil municipal entre le 20 mars et le 22 mars (ce que certaines communes se sont aventurées à faire). 

Dans ces communes où les résultats du premier tour ont permis l’élection de tous les conseillers municipaux, les élus en exercice au moment du premier tour restent temporairement en fonction (avec maintien des indemnités de fonction et des délégations).

La loi entraine ainsi la création « d’un statut du candidat élu », en attente de prise de fonction à un date inconnue pour le moment (voir ci-dessous).

! => voir sur ce point la synthèse du Ministère ici

! => Ce « statut du candidat élu » pourrait susciter des interrogations juridiques à l’avenir, la loi ne lui conférant pas les droits reconnus aux conseillers municipaux en exercice. La loi d’urgence ne limite pas les décisions à prendre par les élus en exercice à la seule administration des affaires courantes et aux mesures strictement nécessaires à la gestion des affaires courantes mais telle devrait sans doute être la bonne approche.

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III. Report du 2nd tour des élections municipales (art. 19 I.)

La loi d’urgence reporte le second tour des élections municipales au plus tard au mois de juin 2020.

La date précise sera fixée par décret en conseil des ministres pris le mercredi 27 mai 2020 au plus tard au regard de l’analyse du comité scientifique.

Les déclarations de candidature à ce second tour seront déposées au plus tard le mardi qui suit la publication du décret de convocation des électeurs, soit au plus tard le mardi 2 juin (art. 19 I al. 2.).

Si la situation sanitaire ne permet pas l’organisation du second tour au plus tard au mois de juin 2020, alors un nouveau scrutin complet à deux tours sera organisé (les résultats du premier tour organisé le 15 mars n’ayant pas permis une élection dès le premier tour ne seront pas pris en compte).

Dans tous les cas en revanche, comme il a été dit ci-dessus, l’élection régulière des conseillers élus dès le premier tour organisé le 15 mars 2020 reste acquise, conformément à l’article 3 de la Constitution. Mais ils ne prennent pas leur fonction immédiatement. Leur prise de fonction est reportée (voir ci-dessous).

! => Sur ce report du second tour, certains juristes estimaient que les deux tours étaient indissociables dans le temps, appelant à de nouvelles élections. Pour sa part, dans son avis, le Conseil d’Etat n’a pas émis de réserve sur ce report sans précédent dans l’histoire politique contemporaine. Il a relevé que si aucune norme de valeur supralégislative ne l’interdisait en soi, la jurisprudence constitutionnelle veille à ce que des mesures de cette nature soient toujours justifiées par un motif d’intérêt général suffisant. Il a estimé dès lors qu’une mesure de suspension et de report d’un deuxième tour de scrutin n’était admissible que dans des cas exceptionnels, pour des motifs d’intérêt général impérieux et à la condition que le report envisagé ne dépasse pas, eu égard aux circonstances qui le justifient, un délai raisonnable. En l’état et eu égard aux circonstances qui le justifient, il a reconnu dans son avos que le délai de report du second tour apparaît proportionné et justifie, à titre exceptionnel, de ne pas reprendre l’ensemble des opérations électorales là où l’élection n’a pas été acquise.

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IV. Installation des nouveaux conseils municipaux et statut des candidats élus (art. 19 III.)

L’article 19 III de la loi du 23 mars 2020 prévoit que les conseillers municipaux et communautaires élus dès le premier tour des élections municipales entreront en fonction à une date fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 (décret dit « installation »). La première réunion du conseil municipal se tiendra de plein droit au plus tôt cinq jours et au plus tard dix jours après cette entrée en fonction.

En conséquence, les conseils municipaux en exercice conservent leur mandat jusqu’à cette date et il en va de même pour leur mandat de conseiller communautaire. Les délégations données par le CM/organe délibérant aux maires/présidents d’EPCI restent en vigueur.

Des ajustements spécifiques sont prévus pour les communes de moins de 1 000 habitants (avec le cas des élus en ballotage et la nécessité d’une élection complémentaire) et les conseillers d’arrondissement et les conseillers de Paris élus au premier tour.

La conséquence est que les candidats élus n’ont ni les droits ni les obligations attachés à leur mandat et qu’ils ne sont pas soumis au régime des incompatibilités avant leur véritable entrée en fonction. En revanche, la loi leur accorde le droit d’être destinataire de l’ensemble des décisions prises par le maire en exercice (par délégation du conseil municipal) et par le président de l’EPCI-FP (par délégation également).

! => La loi ne semble pas reconnaître aux candidats élus un droit à information équivalent à celui dont jouissent les conseillers en exercice. On ne saurait trop néanmoins, en cette période transitoire très particulière, inviter les élus en fonction à la prudence et à l’information loyale envers leurs successeurs.

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V. Composition et installation des organes délibérants des EPCI-FP (art. 19 VI. et s.)

Pour rappel, l’article L. 5211-6 prévoit que l’organe délibérant des EPCI-FP se réunit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maires, notamment pour élire son président et vice-présidents. Or l’application de cette disposition est devenue impossible puisque, comme il a été exposé ci-dessus, les conseils municipaux en exercice conservent leur mandat jusqu’à une date qui n’est pas encore connue (au plus tard au mois de juin 2020 lorsque les nouveaux conseillers ont été élus au premier tour, plus tard pour les autres).

Plusieurs cas sont à distinguer.

V.1 EPCI-FP composé exclusivement de communes dont les conseillers ont été élus au premier tour (art. 19 VI.)

Dans un premier temps, les conseils communautaires existant restent formés comme avant le premier tour.

Une fois les conseils municipaux élus dès le premier tour installés (cf. ci-dessus), l’organe délibérant de l’EPCI-FP se réunit dans sa nouvelle composition au plus tard trois semaines après la date fixée par le décret décret dit « installation » (qui doit fixer la date à laquelle les conseillers municipaux élus dès le premier tour entreront en fonction).

Cette date de réunion devrait intervenir au plus tard, en poussant tous les délais au maximum, le 26 juillet 2020, et vraisemblablement plus tôt, courant juin ou début juillet.

 

V.2 EPCI-FP composé d’au moins une commune où un second tour sera nécessaire (art. 19 VII.)

Dans l’immédiat, les conseils communautaires restent formés comme avant le premier tour.

Ensuite le conseil communautaire est composé d’une manière provisoire entre la date fixée par le décret « installation » et la réunion de l’organe délibérant suivant le second tour (qui se tiendra au plus tard le troisième vendredi après celui-ci). Cette composition provisoire est panachée (entre anciens et éventuellement nouveaux conseillers communautaires). Elle est définie par l’article 19 VII 1., 2. et 3. de la loi. suivant différentes hypothèses d’évolution de la répartition du nombre de sièges au conseil communautaire. La composition de cette assemblée tiendra ainsi compte du nouvel effectif et de la nouvelle répartition des sièges entre les communes (un dispositif particulier est envisagé pour les communes qui doivent organiser un second tour). Pendant cette période, présidents et vice-présidents sortants seront reconduits jusqu’après le second tour des élections municipales.

Enfin, après cette période provisoire, le conseil communautaire devrait être composé par application du droit commun, des statuts et arrêtés préfectoraux de répartition de siège.

! => Sur ces dispositions voir aussi les précisions du Ministère sur les ordonnances ici

! => Dans son avis, et sur la base toutefois d’un projet de loi qui était assez différent, le Conseil d’Etat a estimé que de telles modalités, qui tirent les conséquences du report du second tour du scrutin en veillant à concilier l’expression la plus récente du droit de suffrage avec les impératifs de continuité du fonctionnement des institutions, n’appelaient pas de remarques de sa part.

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VI. Composition des organes délibérants des autres organismes du type syndicats mixtes, EPIC, CCAS, sociétés d’économique mixte… (art. 19 X.)

Pour les nombreux syndicats mixtes, EPIC, SEML, SPL notamment… qui s’interrogent, la loi du 23 mars 2020 prévoit la prorogation, jusqu’à la désignation de leurs remplaçants, du mandat des représentants d’une commune, d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un syndicat mixte fermé au sein d’organismes de droit public ou de droit privé.

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VII. Vote des budgets, arrêt des comptes, exécution des budgets (art. 9)

Lorsque le budget primitif n’a pas été voté avant le premier tour, l’article L. 1612-2 du CGCT prévoit une approbation des budgets, les années de renouvellement des organes délibérants, avant le 30 avril. Cette échéance ne pourra pas être tenue cette année du fait de la crise sanitaire et des mesures de confinement imposées.

L’article 9 de la loi du 23 mars 2020 prévoit donc, par dérogation, que les collectivités auront jusqu’au 31 juillet 2020 pour adopter leur budget (art. 9 II) et arrêter leur comptes (art. 9 III).

Jusqu’à l’adoption de ce budget, l’exécutif peut engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement, dans la limite des sept douzièmes des crédits ouverts au budget de l’exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette.

La loi d’urgence prévoit que le Gouvernement adoptera, par voie d’ordonnance, des règles d’adoption et d’exécution des documents budgétaires ainsi que de communication des informations indispensables à leur établissement prévues par le code général des collectivités territoriales.

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VIII. Mesures provisoires administratives ou juridictionnelles (art. 11 2°)

Sur les questions administratives ou juridictionnelles, la loi d’urgence prévoit une série de mesures attendues pour traiter des problématiques de délais impératifs (voir notre actualité sur ce point ici).

L’article 11 2° de la loi habilite ainsi le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure provisoire, notamment des mesures :

a) Adaptant les délais et procédures applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux‑ci ne résultent d’une décision de justice ;

b) Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation ou cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le Gouvernement pour ralentir la propagation de l’épidémie de covid‑19 ;

c) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de covid‑19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions ;

d) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de covid‑19 parmi les personnes participant à ces procédures, les règles relatives au déroulement des gardes à vue, pour permettre l’intervention à distance de l’avocat et la prolongation de ces mesures pour au plus la durée légalement prévue sans présentation de la personne devant le magistrat compétent, et les règles relatives au déroulement et à la durée des détentions provisoires et des assignations à résidence sous surveillance électronique, pour permettre l’allongement des délais au cours de l’instruction et en matière d’audiencement, pour une durée proportionnée à celle de droit commun et ne pouvant excéder trois mois en matière délictuelle et six mois en appel ou en matière criminelle, et la prolongation de ces mesures au vu des seules réquisitions écrites du parquet et des observations écrites de la personne et de son avocat ;

e) Aménageant aux seules fins de limiter la propagation de l’épidémie de covid‑19 parmi les personnes participant ou impliquées dans ces procédures, d’une part, les règles relatives à l’exécution et l’application des peines privatives de liberté pour assouplir les modalités d’affectation des détenus dans les établissements pénitentiaires ainsi que les modalités d’exécution des fins de peine et, d’autre part, les règles relatives à l’exécution des mesures de placement et autres mesures éducatives prises en application de l’ordonnance n° 45‑174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ;

f) Simplifiant et adaptant les conditions dans lesquelles les assemblées et les organes dirigeants collégiaux des personnes morales de droit privé et autres entités se réunissent et délibèrent ainsi que les règles relatives aux assemblées générales ;

g) Simplifiant, précisant et adaptant les règles relatives à l’établissement, l’arrêté, l’audit, la revue, l’approbation et la publication des comptes et des autres documents que les personnes morales de droit privé et autres entités sont tenues de déposer ou de publier, notamment celles relatives aux délais, ainsi qu’adaptant les règles relatives à l’affectation des bénéfices et au paiement des dividendes ;

h) Adaptant les dispositions relatives à l’organisation de la Banque publique d’investissement créée par l’ordonnance n° 2005‑722 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d’investissement afin de renforcer sa capacité à accorder des garanties ;

i) Simplifiant et adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives, y compris les organes dirigeants des autorités administratives ou publiques indépendantes, notamment les règles relatives à la tenue des réunions dématérialisées ou le recours à la visioconférence ;

j) Adaptant le droit de la copropriété des immeubles bâtis pour tenir compte, notamment pour la désignation des syndics, de l’impossibilité ou des difficultés de réunion des assemblées générales de copropriétaires ;

k) Dérogeant aux dispositions du chapitre III du titre II du livre VII du code rural et de la pêche maritime afin de proroger, pour une période n’allant pas au‑delà du 31 décembre 2020, la durée des mandats des membres du conseil d’administration des caisses départementales de mutualité sociale agricole, des caisses pluridépartementales de mutualité sociale agricole et du conseil central d’administration de la mutualité sociale agricole ;

l) Permettant aux autorités compétentes pour la détermination des modalités d’accès aux formations de l’enseignement supérieur, des modalités de délivrance des diplômes de l’enseignement supérieur ou des modalités de déroulement des concours ou examens d’accès à la fonction publique d’apporter à ces modalités toutes les modifications nécessaires pour garantir la continuité de leur mise en œuvre, dans le respect du principe d’égalité de traitement des candidats ;

m) Permettant aux autorités compétentes de prendre toutes mesures relevant du code de la santé publique et du code de la recherche afin, dans le respect des meilleures pratiques médicales et de la sécurité des personnes, de simplifier et d’accélérer la recherche fondamentale et clinique visant à lutter contre l’épidémie de covid‑19 ; […].

 

Les ordonnances ont été publiées au JO du 26 mars 2020 (voir notre fiche dédiée à ces ordonnances et notre page de suivi juridique de la crise sanitaire ici).

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Cette actualité sera mise à jour régulièrement. Dernière MàJ 26 mars 2020 à 15h.