Covid-19 : trois projets de loi pour faire face aux conséquences de l’épidémie

En conseil des ministres du 18 mars 2020, trois projets de loi relatifs aux conséquences de la crise sanitaire ont été présentés:

I. Projet de loi d’urgence (lire ici)

II. Projet de loi d’urgence organique 

III. Projet de loi de finances rectificative pour 2020

Les débats parlementaires ont débuté ce jeudi 19 mars 2020.

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I. Projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19

Le projet de loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 (avis du Conseil d’Etat disponible ici) et le projet de loi organique sont examinés par le Sénat le 19 mars 2020 à partir de 9h30 en commissions puis à 15h15 en séance publique.

Accéder ici au texte issu de la commission des lois du Sénat.

Le premier, le projet de loi d’urgence comporte plusieurs volets importants traitant des conséquences des mesures de confinement en droit public.

En voici une première synthèse.

 

I.1 Report du 2ndtour au mois de juin au plus tard et report de l’installation des nouveaux conseils

L’article 1erI. du projet de loi d’urgence reporte le second tour des élections municipales au plus tard au mois de juin 2020. La date précise sera fixée par décret en conseil des ministres. Il prévoit qu’au plus tard le 10 mai 2020 le Gouvernement remettra au Parlement un rapport sur les risques sanitaires attachés à la tenue du second tour.

Cet article 1erénonce que les candidats élus dès le premier tour prennent leurs fonctions sans attendre l’issue du second tour.  Toutefois les modalités d’installations des nouveaux conseils font encore débat à ce stade. Le Premier Ministre a annoncé, devant le Sénat le 19 mars 2020, des modalités d’installation des conseils municipaux reportées après le 10 mai pour tenir compte de la situation sanitaire (de nombreux élus étant malades et les conditions d’une réunion en plein confinement étant complexes).

Cet article 1er comprend également des dispositions sur la situation des communes de moins de 1000 habitants et la date du prochain renouvellement intégral des conseillers.

=> Sur ce report du second tour, certains juristes estimaient que les deux tours étaient indissociables dans le temps, appelant à de nouvelles élections. Pour sa part, le Conseil d’Etat n’émet pas de réserve sur ce report du deuxième tour de scrutin sans précédent dans l’histoire politique contemporaine. Il relève que si aucune norme de valeur supralégislative ne l’interdit en soi, la jurisprudence constitutionnelle veille à ce que des mesures de cette nature soient toujours justifiées par un motif d’intérêt général suffisant. Il estime dès lors qu’une mesure de suspension et de report d’un deuxième tour de scrutin n’est admissible que dans des cas exceptionnels, pour des motifs d’intérêt général impérieux et à la condition que le report envisagé ne dépasse pas, eu égard aux circonstances qui le justifient, un délai raisonnable. En l’état et eu égard aux circonstances qui le justifient, il reconnaît que le délai de report du second tour apparaît proportionné et justifie, à titre exceptionnel, de ne pas reprendre l’ensemble des opérations électorales là où l’élection n’a pas été acquise.

 

I.2 Composition des conseils communautaires et fonctionnement des exécutifs des EPCI

Pour rappel, l’article L. 5211-6 prévoit que les EPCI-FP sont administrées par un organe délibérant composé de représentants des communes membres. Après le renouvellement général des conseils municipaux, l’organe délibérant se réunit au plus tard le vendredi de la quatrième semaine qui suit l’élection des maires, notamment pour élire son président et vice-présidents. Or l’application de cette disposition posait problème avec le report du second tour des élections municipales.

L’article 1er V du projet de loi définit le fonctionnement des organes délibérants des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) jusqu’au second tour.

Il prévoit que :

« Dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre comptant parmi leurs membres au moins une commune où le nombre de conseillers municipaux élus au premier tour est strictement inférieur à la moitié du nombre de sièges à pourvoir, le président et les vice-présidents sont élus au plus tard le cinquième vendredi suivant l’entrée en vigueur de la présente loi. Ils demeurent en fonctions jusqu’à ce qu’il soit procédé à une nouvelle élection, au plus tard le troisième vendredi qui suit le second tour de scrutin. ».

Certains EPCI verront cohabiter des conseillers communautaires dont le mandat a été prorogé avec des conseillers nouvellement élus ; le président et les vice-présidents de ces EPCI seront élus temporairement jusqu’à l’issue du second tour.

=> Dans son avis, le Conseil d’Etat estime que de telles modalités, qui tirent les conséquences du report du second tour du scrutin en veillant à concilier l’expression la plus récente du droit de suffrage avec les impératifs de continuité du fonctionnement des institutions, n’appellent pas de remarques de sa part.

 

I.3 Habilitation à prendre par ordonnance toute mesure permettant d’adapter le droit électoral jusqu’au second tour

L’article 2 du projet de loi prévoit que le Gouvernement pourra adapter le droit électoral, notamment :

1° A l’organisation du second tour du scrutin pour le renouvellement des conseillers municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon, notamment aux règles de dépôt des candidatures ;

2° Au financement et au plafonnement des dépenses électorales et à l’organisation de la campagne électorale ;

3° Aux règles en matière de consultation des listes d’émargement ;

4° Aux adaptations permettant de prendre en compte la situation particulière de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie.

I.4 Etat d’urgence sanitaire

Les articles 4 à 6 du projet de loi prévoient que l’état d’urgence sanitaire pourra être déclaré sur tout ou partie du territoire métropolitain, des départements d’outre-mer, des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution en cas de catastrophe sanitaire, notamment en cas d’épidémie mettant en jeu par sa nature et sa gravité, la santé de la population.

En l’état actuel du projet, la déclaration déclaration de l’état d’urgence sanitaire donnerait pouvoir au Premier ministre de prendre par décret les mesures générales limitant la liberté d’aller et venir, la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tout bien et services nécessaires afin de lutter contre la catastrophe sanitaire. Elle donnerait également pouvoir au ministre de la santé de prescrire par arrêté motivé toutes les autres mesures générales et les mesures individuelles visant à lutter contre la catastrophe.

Ces mesures devront être proportionnées aux risques encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu.

=> Sur ce volet important du projet de loi tant il peut être attentatoire aux libertés, le Conseil d’Etat a formulé plusieurs observations pour préciser le texte sans émettre de réserve fondamentale.

 

I.5 Mesures économiques d’adaptation à la lutte contre l’épidémie

Le projet de loi habilite le Gouvernement à prendre une série de mesures économiques (art. 7 I 1° du projet de loi).

Nous renvoyons sur ce point au projet en tant que tel, ce sujet sortant du strict droit public.

Nous renvoyons également à nos fiches d’actualité sur les contrats publics et sur les agents publics territoriaux (à venir).

 

I.6 Mesures provisoires administratives ou juridictionnelles

Sur les questions administratives ou juridictionnelles, le projet de loi prévoit une série de mesures attendues par les juristes, les avocats, les magistrats et les collectivités publiques pour traiter des questions de délais impératifs (voir notre actualité sur ce point ici).

L’article 7 I 2° du projet habilite ainsi le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure provisoire :

a) Adaptant les délais applicables au dépôt et au traitement des déclarations et demandes présentées aux autorités administratives, les délais et les modalités de consultation du public ou de toute instance ou autorité, préalables à la prise d’une décision par une autorité administrative, et, le cas échéant, les délais dans lesquels cette décision peut ou doit être prise ou peut naitre ainsi que les délais de réalisation par toute personne de contrôles, travaux et prescriptions de toute nature imposées par les lois et règlements, à moins que ceux-ci ne résultent d’une décision de justice ;

b) Adaptant, interrompant, suspendant ou reportant le terme des délais prévus à peine de nullité, caducité, forclusion, prescription, inopposabilité, cessation d’une mesure ou déchéance d’un droit, fin d’un agrément ou d’une autorisation, cessation d’une mesure, à l’exception des mesures privatives de liberté et des sanctions. Ces mesures sont rendues applicables à compter du 12 mars 2020 et ne peuvent excéder de plus de trois mois la fin des mesures de police administrative prises par le gouvernement pour ralentir la propagation du virus covid-19 ;

c) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation du virus covid-19 parmi les personnes participant à la conduite et au déroulement des instances, les règles relatives à la compétence territoriale et aux formations de jugement des juridictions de l’ordre administratif et de l’ordre judiciaire, ainsi que les règles relatives aux délais de procédure et de jugement, à la publicité des audiences et à leur tenue, au recours à la visioconférence devant ces juridictions et aux modalités de saisine de la juridiction et d’organisation du contradictoire devant les juridictions autres que pénales ;

d) Adaptant, aux seules fins de limiter la propagation du virus covid-19 parmi les personnes y participant, les règles relatives au déroulement des gardes à vue, pour permettre l’intervention à distance de l’avocat et la prolongation de ces mesures pour au plus la durée légalement prévue sans présentation de la personne devant le magistrat compétent, et les règles relatives au déroulement et à la durée des détentions provisoires et des assignations à résidence sous surveillance électronique, pour permettre l’allongement des délais d’audiencement, pour une durée proportionnée à celle de droit commun et ne pouvant excéder trois mois en première instance et six mois en appel, et la prolongation de ces mesures au vu des seules réquisitions écrites du parquet et des observations écrites de la personne et de son avocat, lorsque les exigences de la santé publique rendent impossible l’intervention des magistrats compétents ;

e) Aménageant aux seules fins de limiter la propagation du virus covid-19 parmi les personnes participant ou impliquées dans ces procédures, d’une part, les règles relatives à l’exécution et l’application des peines privatives de liberté pour assouplir les modalités d’affectation des détenus dans les établissements pénitentiaires, les modalités d’exécution des fins de peine et, d’autre part, les règles relatives à l’exécution des mesures de placement et autres mesures éducatives prises en application de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ;

f) Simplifiant et adaptant les conditions dans lesquelles les assemblées et les organes dirigeants collégiaux des personnes morales de droit privé se réunissent et délibèrent, ainsi que du droit des sociétés relatif à la tenue des assemblées générales ;

g) Simplifiant, précisant et adaptant les règles relatives à l’établissement, l’arrêté, l’audit, la revue, l’approbation et la publication des comptes et des autres documents que les personnes morales de droit privé sont tenus de déposer ou de publier, notamment celles relatives aux délais, ainsi que d’adapter les règles relatives à l’affectation des bénéfices et au paiement des dividendes ;

h) Adaptant les dispositions relatives à l’organisation de la Banque publique d’investissement créée par l’ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la Banque publique d’investissement afin de renforcer sa capacité à accorder des garanties ;

i) Simplifiant et adaptant le droit applicable au fonctionnement des établissements publics et des instances collégiales administratives y compris les organes dirigeants des autorités administratives ou publiques indépendantes, notamment les règles relatives à la tenue des réunions dématérialisées ou le recours à la visioconférence ;

j) Adaptant le droit de la copropriété des immeubles bâtis pour tenir compte, notamment pour la désignation des syndics, de l’impossibilité ou des difficultés de réunion des assemblées générales de copropriétaires ;

k) Dérogeant aux dispositions du chapitre III du titre II du livre VII du code rural et de la pêche maritime afin de proroger, pour une période n’allant pas au-delà du 31 décembre 2020, la durée des mandats des membres du conseil d’administration des caisses départementales de mutualité sociale agricole, des caisses pluridépartementales de mutualité sociale agricole et du conseil central d’administration de la mutualité sociale agricole.

l) Permettant aux autorités compétentes pour la détermination des modalités d’accès aux formations de l’enseignement supérieur, des modalités de délivrance des diplômes de l’enseignement supérieur ou des modalités de déroulement des concours ou examens d’accès à la fonction publique d’apporter à ces modalités toutes les modifications nécessaires à garantir la continuité de leur mise en œuvre, dans le respect du principe d’égalité de traitement des candidats.

 

Les ordonnances attendues sur le fondement de ce texte ont été annoncées par la Gardes des sceaux pour le 24 mars prochain.

 

I.7 Prolongation de quatre mois des délais permettant de légiférer par voie d’ordonnance

Sans être exhaustif, il faut enfin relever que le projet de loi prévoit de prolonger de quatre mois les délais dans lesquels le Gouvernement a été autorisé à prendre par ordonnance, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, des mesures relevant du domaine de la loi.

Les délais fixés pour le dépôt de projets de loi de ratification d’ordonnances publiées avant la date de publication de la présente loi sont également prolongés de quatre mois, lorsqu’ils n’ont pas expiré à cette date.

Cela concernera par exemple, en matière d’urbanisme, les ordonnances attendues en application de la Loi ELAN.

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II. Projet de loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie

Le Premier ministre a présenté en conseil des ministres du 18 décembre 2020 un projet de loi organique d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19. Ce projet de loi organique est également examiné par le Sénat le 19 mars 2020 à partir de 9h30 en commissions puis à 15h15 en séance publique.

L’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoit que la procédure de question prioritaire de constitutionnalité est encadrée par des délais tant devant les juridictions des ordres administratifs et judiciaires que devant le Conseil constitutionnel.

L’absence d’examen, dans un délai de trois mois, des questions prioritaires soulevées dans le cadre d’un litige devant le Conseil d’État et la Cour de cassation entraîne le dessaisissement de ces juridictions, le Conseil constitutionnel en étant saisi d’office.

L’épidémie de Covid-19 fait obstacle à ce que ces juridictions se réunissent en formation collégiale et, par conséquent, à ce que les délais de jugement impartis puissent être respectés.

Aussi, le projet de loi organique prévoit que le délai de trois mois de transmission des questions prioritaires de constitutionnalité par le Conseil d’État et la Cour de cassation ainsi que le délai de trois mois dans lequel le Conseil constitutionnel statue sur une question transmise soient suspendus jusqu’au 30 juin 2020.

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III. Projet de loi de finances rectificative pour 2020

Le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont présenté en conseil des ministres du 18 mars 2020 un projet de loi de finances rectificative pour 2020.

Ce projet de loi de finances rectificative est examiné par l’Assemblée nationale en séance publique le jeudi 19 mars 2020 à partir de 15h. 41 amendements ont été déposés à ce jour.

Le projet de loi prévoit, afin de faire face à la crise économique entrainée par la crise sanitaire en cours, le déploiement de moyens pour préserver la prospérité :

45 Md€ de mesures de soutien immédiates, portées par les deux projets de loi ;

300 Md€ de prêts garantis par l’Etat en vertu du présent projet de loi de finances rectificative ;

1 000 Md€ de garanties de prêts bancaires par les puissances publiques européennes.

Son principal objet est la mise en place d’une garantie exceptionnelle et inédite de l’Etat dans la limite de 300 Md€, pour tous les nouveaux prêts octroyés par des établissements de crédits entre le 1er mars et le 31 décembre 2020 à des entreprises immatriculées en France. L’établissement de crédit Bpifrance Financement SA est chargé par l’Etat d’émettre et de gérer ces garanties en son nom et dans les conditions fixées par une convention.

Cette garantie devra faciliter l’octroi de prêts par les banques pour soutenir toutes les entreprises touchées par les conséquences de la crise sanitaire, afin d’empêcher que des difficultés de trésorerie temporaires causées par la crise nuisent à la pérennité des emplois et de l’activité économique.

Ce dispositif doit permettre de maintenir ouvert le canal du crédit aux entreprises pour les accompagner dans la gestion du choc qu’elles subissent, et les maintenir en conditions suffisamment bonnes pour qu’elles puissent rebondir une fois le choc passé avec le moins de pertes en capital physique et humain possible.

Le projet de loi prévoit une nouvelle prévision de solde structurel et de solde effectif. La prévision de solde public pour 2020 est revue en forte baisse à -3,9 % du PIB, contre ‑2,2 % prévu lors de la présentation du PLF pour 2020. Le solde structurel s’élèverait à -2,2 % (inchangé depuis le PLF 2020) et l’ajustement structurel à 0,0 point (comme dans le PLF pour 2020). L’estimation sous-jacente de la croissance a été revue à -1,0 %, contre +1,3 % dans le PLF pour 2020.

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Cette actualité sera mise à jour pendant les débats parlementaires. Dernière mise à jour le 19 mars 2020 à 19h.