Portée des chartes et contrôle des périmètres des parcs naturels régionaux

Par un arrêt du 20 décembre 2013, qui sera mentionné aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’Etat apporte plusieurs précisions sur la portée des chartes des parcs naturels régionaux (PNR) et sur la délimitation de leurs périmètres.

Cet arrêt tranche également la question de la soumission des chartes de PNR à une évaluation environnementale, sous l’empire d’un texte toutefois modifié depuis (cf. article R. 122-17 I du Code de l’environnement).

 

Portée des chartes de PNR

Sur les chartes tout d’abord. Le Conseil d’Etat avait déjà jugé que, si une charte ne constitue pas un document d’urbanisme au sens strict car elle ne s’impose pas aux autorisations d’occuper le sol (CE 27 février 2004, CRPF de Lorraine-Alsace, req. n° 198124), elle fait peser une obligation de cohérence sur les actions, moyens et décisions des collectivités publiques l’ayant approuvée (voir par exemple : CE 29 avril 2009, Commune de Manzat, req. n°293896 et  voir aussi circulaire MEDDTL no 2012/9 du 25 mai 2012, Page 209).

Le juge administratif estime ainsi qu’une charte peut valablement fixer un objectif de protection d’une zone paysagère particulière en l’assortissant de mesures relatives à l’implantation des zones d’activité, de telles mesures s’imposant aux documents d’urbanisme locaux et aux opérations d’utilité publique selon un rapport de compatibilité (CE 29 avril 2009, arrêté précité, voir aussi CE 26 avril 2013, Association pour le développement durable de la Brenne Tourangelle, req.°343957).

Dans l’arrêt rendu le 20 décembre dernier, le Conseil d’Etat opère une synthèse de ces principes et de leur limite :

« Considérant que la charte d’un parc naturel régional est un acte destiné à orienter l’action des pouvoirs publics dans un souci de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et social et d’éducation et de formation du public sur le territoire du parc et à assurer la cohérence de cette action avec les objectifs qui y sont définis ; qu’il appartient, dès lors, à l’Etat et aux différentes collectivités territoriales concernées de prendre les mesures et de mener les actions propres à assurer la réalisation des objectifs de la charte et de mettre en oeuvre les compétences qu’ils tiennent des différentes législations, dès lors qu’elles leur confèrent un pouvoir d’appréciation, de façon cohérente avec les objectifs ainsi définis ; que, toutefois, la charte d’un parc naturel régional ne peut légalement imposer par elle-même des obligations aux tiers, indépendamment de décisions administratives prises par les autorités publiques à leur égard ».

Contrôle de la cohérence du périmètre des PNR

Le second apport de l’arrêt concerne le contrôle exercé par le juge sur la délimitation des périmètres de PNR.

Pour la première fois, était contesté le morcellement du périmètre d’un parc (comportant deux parties et une enclave), en raison du refus de certaines communes d’approuver la nouvelle charte.

Sur ce point, le Conseil d’Etat estime :

« 5. […] que le territoire d’une commune ayant refusé d’approuver le projet de charte d’un parc naturel régional ne peut légalement être inclus dans le périmètre de ce parc ; qu’eu égard, d’autre part, à la nature et à la portée de la charte d’un parc naturel régional telles que rappelées au point 1, ainsi qu’aux conditions de son adoption, il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier si la décision délimitant le périmètre du parc naturel régional n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’ensemble des critères énoncés à l’article R. 333-4 ;

 6. Considérant qu’un certain nombre de communes, dont le territoire avait été inclus dans le périmètre d’étude initial, ont été exclues du périmètre arrêté par le décret attaqué, comme l’autorité compétente était tenue de le faire dès lors que ces communes avaient refusé d’approuver le projet de charte ; que, toutefois, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, il ne ressort pas des pièces du dossier que, eu égard aux critères rappelés au point 4 ci-dessus, le périmètre finalement retenu serait dépourvu de cohérence et serait, pour ce motif, entaché d’erreur manifeste d’appréciation ».

Ainsi, le juge administratif exerce un contrôle restreint sur la cohérence du périmètre du PNR ; contrôle qui ne censurera que l’erreur flagrante. Une telle erreur n’a pas été commise dans le cas d’espèce, en dépît d’un périmètre très ciselé et divisé en deux parties. Cette décision, certes rassurante pour le territoire concerné, n’en pose pas moins quelques questions sur l’exigence de cohérence des périmètres de PNR. S’il ne paraît pas réaliste que les périmètres de parc soient systématiquement d’un seul tenant et sans enclave, des découpages illisibles, engendrés par quelques communes récalcitrantes, risquent d’affaiblir ces structures. Le juste équilibre entre la géographie et la politique reste sans doute à trouver.

A noter en pratique : les mécanismes des « communes associées » ou des accords contractuels peuvent permettre aux parcs d’agir sur le territoire de collectivités non adhérentes, sous réserve que leurs statuts ne l’interdisent pas.

 

Texte intégral de l’arrêt CE 20 décembre 2013, req. n° 363667