Les litiges sociaux et les litiges de la fonction publique représentent les deuxième et troisième postes d’entrées devant les tribunaux administratifs.
Comme le constatait en 2015 le rapport "réflexions pour la justice administrative de demain", dans la grande majorité de ces litiges, les requérants recherchent surtout l’intervention d’un tiers indépendant, sans que la compétence d’un juge soit toujours requise.
De l'expérimentation législative à la pérennisation
Sur la base de ce constat, le législateur a, dans un premier temps, autorisé le Gouvernement à imposer, à titre expérimental et pour une durée limitée, la médiation avant de saisir le juge administratif contre certaines décisions défavorables en matière de fonction publique.
Dans un deuxième temps, les articles 27 et 28 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l'institution judiciaire ont étendu ce dispositif en généralisant le recours à la médiation préalable obligatoire dans certains litiges individuels de la fonction publique.
Aux termes de l'article L. 213-11 du Code de justice administrative issu de cette loi du 22 décembre 2021 :
"Les recours formés contre les décisions individuelles qui concernent la situation de personnes physiques et dont la liste est déterminée par décret en Conseil d'Etat sont, à peine d'irrecevabilité, précédés d'une tentative de médiation. Ce décret en Conseil d'Etat précise en outre le médiateur relevant de l'administration chargé d'assurer la médiation".
Décret d'application de l'article L. 213-11 du Code de justice administrative
Le Décret n° 2022-433 du 25 mars 2022 relatif à la procédure de médiation préalable obligatoire a été adopté en application de cet article L. 213-11 du Code de justice administrative.
Il précise le champ d'application et les modalités de cette médiation préalable.
Champ d'application limité
La procédure de médiation préalable obligatoire prévue par l'article L. 213-11 du Code de justice administrative ne s'applique pas à toutes les contestations de décisions défavorables en matière de fonction publique.
Son champ d'application est doublement limité.
Premièrement, la médiation préalable obligatoire ne s'applique qu'à certains agents publics :
pour la fonction publique Etat, elle ne concerne que certains agents de l'Education nationale (un arrêté est attendu sur ce point) ;
pour la fonction publique territoriale, elle ne concerne que les agents des collectivités territoriales et leurs établissements publics ayant préalablement conclu une convention avec le Centre de gestion. L'on comprend ici qu'il y aura un enjeu de publicité autour de ces conventions. Les centres de gestion devront d'ailleurs communiquer aux tribunaux administratifs concernés la liste des collectivités ayant conclu une convention.
Deuxièmement, lorsqu'elle est applicable, la médiation préalable obligatoire ne concerne pas les décisions les plus graves (et l'on comprend pourquoi à la lumière du rapport de 2015 qui recommandait une approche qualitative de la question).
En l'état actuel du texte, ne sont pas concernés par exemple les recours en annulation contre les décisions disciplinaires, contre les décisions de licenciement, contre les décisions de fin de détachement sur emploi fonctionnel, contre les suspensions conservatoires ou encore contre les mutations qui constituent des actes attaquables... (liste non exhaustive).
Cette procédure n'est applicable qu'à la liste limitée de litiges prévue à l'article 2 du décret du 25 mars 2022 ; c'est-à-dire les recours formés par les agents publics à l'encontre des décisions administratives suivantes :
1° Décisions administratives individuelles défavorables relatives à l'un des éléments de rémunération mentionnés à l'article L. 712-1 du code général de la fonction publique : le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement, les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire ;
2° Refus de détachement ou de placement en disponibilité et, pour les agents contractuels, refus de congés non rémunérés prévus aux articles 20, 22, 23 et 33-2 du décret du 17 janvier 1986 susvisé et 15, 17, 18 et 35-2 du décret du 15 février 1988 susvisé ;
3° Décisions administratives individuelles défavorables relatives à la réintégration à l'issue d'un détachement, d'un placement en disponibilité ou d'un congé parental ou relatives au réemploi d'un agent contractuel à l'issue d'un congé mentionné au 2° du présent article ;
4° Décisions administratives individuelles défavorables relatives au classement de l'agent à l'issue d'un avancement de grade ou d'un changement de corps ou cadre d'emploi obtenu par promotion interne ;
5° Décisions administratives individuelles défavorables relatives à la formation professionnelle tout au long de la vie ;
6° Décisions administratives individuelles défavorables relatives aux mesures appropriées prises par les employeurs publics à l'égard des travailleurs handicapés en application des articles L. 131-8 et L. 131-10 du code général de la fonction publique ;
7° Décisions administratives individuelles défavorables concernant l'aménagement des conditions de travail des fonctionnaires qui ne sont plus en mesure d'exercer leurs fonctions dans les conditions prévues par les décrets du 30 novembre 1984 et du 30 septembre 1985 susvisés.
Ainsi défini, ce champ d'application ne manquera pas de soulever des questions d'interprétation et de recevabilité car il arrive que des recours soient dirigés contre des décisions mixtes qui portent à la fois sur des décisions incluses dans la liste précitée et sur des décisions (parfois plus graves d'ailleurs) pouvant être directement contestées devant le juge. Il n'est pas certain par exemple que la règle soit aisée à appliquer en matière de recours indemnitaire préalable pouvant relever du 1° ci-dessus pour certains postes de préjudices et en être totalement distincts pour d'autres.
Modalités de la médiation préalable obligatoire
Le décret du 25 mars 2022 précise les modalités de la tentative de médiation préalable obligatoire.
Tout d'abord, et c'est un piège pratique auquel l'administration devra être attentive, la notification de la décision ou l'accusé de réception prévu à l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration doit lorsque la procédure est applicable :
mentionner que la médiation préalable obligatoire doit être engagée auprès du médiateur compétent dans le délai de recours contentieux ;
indiquer les coordonnées du médiateur compétent (ce qui renvoie au dialogue et à la convention entre l'autorité territoriale et le centre de gestion).
A défaut, le délai de recours contentieux ne court pas à l'encontre de la décision litigieuse.
Ensuite, la lettre de saisine du médiateur doit être accompagnée de la décision contestée ou, lorsque celle-ci est implicite, d'une copie de la demande et de l'accusé de réception ayant fait naître cette décision.
Pour les collectivités territoriales qui auront conclu une convention avec le centre de gestion, le médiateur sera désigné par le représentant légal du centre de gestion. Les médiateurs assureront, au sein du centre de gestion et en son nom, l'exécution de la mission de médiation.
Effet interruptif et principes de la médiation préalable obligatoire
Cette procédure de médiation préalable obligatoire a un effet interruptif et elle obéit à plusieurs principes directeurs :
La saisine du médiateur compétent interrompt le délai de recours contentieux et suspend les délais de prescription dans les conditions prévues à l'article L. 213-13 du Code de justice administratif. Les délais recommencent à courir à compter de la date à laquelle soit l'une des parties, soit les deux, soit le médiateur déclarent, de façon non équivoque et par tout moyen permettant d'en attester la connaissance par l'ensemble des parties, que la médiation est terminée.
Lorsque la médiation constitue un préalable obligatoire au recours contentieux, son coût est supporté exclusivement par l'administration qui a pris la décision attaquée.
Lorsque le Défenseur des droits est saisi dans son champ de compétences d'une réclamation relative à une décision concernée par la médiation préalable obligatoire, cette saisine entraîne les mêmes effets que la saisine du médiateur compétent.
Entrée en application différée
Les dispositions du Décret relative aux litiges en matière de fonction publique sont applicables aux recours contentieux susceptibles d'être présentés à l'encontre des décisions intervenues :
à compter du 1er avril 2022 (pour les décisions de l'Etat) ;
ou, lorsqu'il s'agit d'une décision prise par une collectivité territoriale ou un établissement public local, à compter du premier jour du mois suivant la conclusion de la convention avec le centre de gestion.
Les autres dispositions du décret relatives à certains contentieux sociaux sont applicables aux recours susceptibles d'être présentés à l'encontre des décisions intervenues à compter du 1er juillet 2022.